ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
คอลัมน์ ดุลยภาพ ดุลยพินิจ (มติชนรายวัน 30 ส.ค.2556)
มีความเคลื่อนไหวทางสังคมที่กำลังผลักดัน "จังหวัดจัดการตนเอง" ในหลายพื้นที่และหลายจังหวัด แต่เนื่องจากเป็นคำใหม่ เชื่อว่าผู้อ่านจำนวนมากงงว่า "จังหวัดจัดการตนเอง" หมายความอย่างไร? โดยที่ผู้เขียนสนใจติดตามนโยบายการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น และมีโอกาสเข้าร่วมประชุมสัมมนาในหัวข้อนี้หลายครั้งทั้งในกรุงเทพฯและหลาย หัวเมือง จัดโดยองค์กรและสถาบันต่างๆ ล่าสุดคือ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ได้ยกร่างเป็นกฎหมายขึ้นมา พร้อมกับเชิญชวนให้นักวิชาการ นักการเมืองท้องถิ่น ภาคประชาคม ฯลฯ ร่วมแสดงความคิดเห็น ในโอกาสนี้ขอนำเรื่องราวของจังหวัดจัดการตนเองมาเล่าสู่กันฟัง พร้อมกับเสนอความเห็นเพิ่มเติมว่า จังหวัดจัดการตนเองที่พึงประสงค์ ควรจะมีคุณลักษณะและเงื่อนไขอย่างไรเพื่อบริหารงานอย่างเข้มแข็งมี ประสิทธิภาพ
"จังหวัดจัดการตนเอง" เป็นแนวความคิดอยู่ในกฎหมายรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มาตรา 78 ระบุให้สิทธิว่า เมื่อประชาชนมีความพร้อม สามารถเรียกร้องให้จัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ระดับจังหวัด เป็น อปท.รูปแบบพิเศษ เช่นเดียวกับกรุงเทพมหานครหรือเมืองพัทยา ซึ่งตีความว่า กระบวนการนี้หมายถึงการลงประชามติ (referendum) ภายในจังหวัดนั้นๆ
2-3 ปีที่ผ่านมา หลายหัวเมืองได้ยกร่างกฎหมายของแต่ละจังหวัดขึ้นมา เช่น จังหวัดเชียงใหม่จัดการตนเอง อำนาจเจริญจัดการตนเอง ฯลฯ สะท้อนถึงความเคลื่อนไหวทางสังคมที่ต้องการให้จังหวัดเป็นองค์กรปกครองท้อง ถิ่นที่เข้มแข็งมีประสิทธิภาพและตอบสนองความต้องการของประชาชนดีกว่าใน ปัจจุบัน
ในปัจจุบัน "จังหวัด" มีฐานะเป็นการปกครองภูมิภาค (ผู้ว่าราชการเป็นผู้บริหารสูงสุด) และการปกครองท้องถิ่น (องค์การบริหารส่วนจังหวัด) ในยกร่างกฎหมาย จังหวัดจัดการตนเองจะมีฐานะเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่น โดยไม่มีผู้ว่าราชการจังหวัด (เช่นเดียวกับ กทม.) ในด้านการจัดองค์กรจะมี ผู้ว่าการจังหวัดจัดการตนเองซึ่งมาจากการเลือกตั้งทำหน้าที่บริหาร ทั้งนี้ภายใต้การกำกับของ สภาจังหวัด ซึ่งมาจากประชาชนเช่นเดียวกัน นอกจากนี้กำหนดให้มี "สภาพลเมือง" ซึ่งคาดว่าจะมีหน้าที่กำกับดูแลในชั้นที่สอง ให้คำปรึกษาแนะนำ เป็นตัวแทนของประชาชนและสะท้อนปัญหาหรือความต้องการในแต่ละเขต
ภาย ในจังหวัดมีเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล จำนวนหนึ่ง (หลายสิบหรือนับร้อยแห่ง) จะมีสถานะอย่างไร? องค์กรเหล่านี้ยังดำรงอยู่และทำงานเหมือนเดิม หมายถึง โครงสร้างองค์กรปกครองท้องถิ่นสองชั้น ระนาบบนคือ จังหวัดจัดการตนเอง ระนาบล่างคือ เทศบาล หรือ อบต.
การจัดโครงสร้างท้องถิ่นแบบสองระนาบ มีตัวอย่างที่พบเห็นทั่วไป เช่น รัฐบาลมณฑลของประเทศจีน หรือ "จังหวัด" (prefecture) ของญี่ปุ่น ระดับจังหวัดอาจจะเรียกว่า "องค์กรพี่" ส่วนเทศบาล อบต. ถือว่าเป็น "องค์กรน้อง" ปฏิสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน คือ องค์กรพี่อาจจะให้ความช่วยเหลือหรือเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรน้องที่ขาดแคลน ซึ่งไม่ใช่เรื่องใหม่แต่อย่างใดมีตัวอย่างในภาคปฏิบัติมากมาย
ใน ที่ประชุมมีหลายท่านได้แสดงความเห็นที่น่าสนใจ เพื่อจะลดอุปสรรคและข้อจำกัดของ อปท. โดยทบทวนข้ออ่อนด้อยและอุปสรรคจากการปฏิบัติ ขอจับประเด็นสำคัญนำมาเล่าสู่กันฟัง
หนึ่ง จุดอ่อนของ กทม. กทม.มีระบบจัดการสองชั้น คือ สำนักผู้ว่าราชการ กทม. ดูแลพื้นที่ทั้งหมด และสำนักงานเขต กทม. จำนวน 50 เขต โดยจัดสรรงบประมาณของสำนักงานเขต เพื่อการดูแลและจัดบริการสาธารณะภายในเขต ดูเหมือนทำงานได้ แต่ก็พบว่ามีอุปสรรคและจุดอ่อนที่สมควรจะนำมาปรับปรุงแก้ไข อำนาจหน้าที่ของ กทม. ถูกจำกัดเนื่องจากความทับซ้อนขององค์กรและอำนาจหน้าที่ เช่น การบริหารการขนส่งมวลชน (รถเมล์) การประปา ฯลฯ ไม่ได้ขึ้นกับ กทม. มีเจ้าภาพจำนวนมากเกินไป กทม.มีความประสงค์จะจัดเก็บค่าธรรมเนียมบำบัดน้ำเสีย ซึ่งในตัวอย่างต่างประเทศค่าบำบัดจะนับรวมอยู่ในค่าน้ำประปา แต่เรื่องนี้ทำได้ยากในภาคปฏิบัติ ลองไตร่ตรองดูว่า ถ้าบ้านเรือนใน กทม. ได้รับใบแจ้งหนี้น้ำประปากับใบแจ้งหนี้ค่าธรรมเนียมบำบัดน้ำเสีย โดยที่ต่างคนต่างเก็บ ก็ดูเหมือนซ้ำซ้อนและ "ได้ไม่คุ้มเสีย"
สอง เพื่อให้การทำงานร่วมกันหรือร่วมลงทุนระหว่างจังหวัดจัดการตนเอง กับเทศบาล และ อบต. เกิดขึ้นจริงจัง เช่น การกำจัดขยะ การลงทุนกิจการประปา หรืออื่นๆ มีผู้เสนอให้บัญญัติคำศัพท์ "สหการ" (syndicate) พร้อมกับเสนอให้ดูตัวอย่างการจัดสหการในบางประเทศ (เช่นฝรั่งเศส) โดยจัดตั้งและจดทะเบียนเป็นกิจการร่วมทุน ร่วมรับผิดชอบ (รวมทั้งแบกรับความเสี่ยง) จะทำให้ความร่วมมือระหว่าง อปท. ก้าวหน้าไปอีกขั้นหนึ่ง
สาม ด้านการคลังและงบประมาณ ทั้ง อบจ. เทศบาล และ อบต. ต่างมีงบประมาณของตนเอง และเป็นองค์กรนิติบุคคลอยู่แล้ว ดูเผินๆ ไม่ต้องเปลี่ยนแปลงอะไรมากนัก อย่างไรก็ตาม ไหนๆ จะยกเครื่องท้องถิ่นกันทั้งทีจึงมีผู้เสนอความคิดเห็นให้ปฏิรูปการเงินการ คลังและงบประมาณควบคู่กัน เพื่อท้องถิ่นก้าวไกลเป็นส่วนหนึ่งของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน
องค์กร ท้องถิ่นในอนาคตควรจะทำงานเชิงรุกในลักษณะร่วมกันกับเทศบาลในประเทศเพื่อน บ้าน เช่น เมืองแม่สอดร่วมลงทุนเมืองเมียวดีของพม่า จัดการการขนส่งทางบกหรือทางน้ำ หมายถึงการลงทุนจัดบริการสาธารณะท้องถิ่นร่วมกับองค์กรปกครองท้องถิ่นของ ประเทศเพื่อนบ้านที่พื้นที่ติดต่อกัน
การคลังท้องถิ่นรูป แบบใหม่ เป็นอีกหัวข้อหนึ่งซึ่งหลายฝ่ายสนใจ และประสงค์จะเห็นท้องถิ่นไทยทำงานเข้มแข็งทำนองเดียวกับตัวอย่างของประเทศ จีน ญี่ปุ่น ฯลฯ จีนเป็นตัวอย่างประเทศที่รัฐบาลท้องถิ่นมีอำนาจการคลังและงบประมาณสูงมาก คือ รายจ่ายโดยรัฐบาลท้องถิ่นนั้นมีขนาดใหญ่กว่ารัฐบาลกลาง สัดส่วนโดยประมาณคือ 70:30 หมายถึงรัฐบาลท้องถิ่นใช้จ่ายเงิน (จัดบริการสาธารณะ) ร้อยละ 70 ในขณะที่รัฐบาลกลางใช้จ่ายเงินส่วนที่เหลือคือร้อยละ 30 เท่านั้น
ภาย ใต้โครงสร้างเช่นนี้เจ้าพนักงานที่สังกัดรัฐบาลท้องถิ่นของจีนมีจำนวน มากกว่า 40 ล้านคน เปรียบเทียบกับเจ้าพนักงานที่สังกัดรัฐบาลกลางของจีน 4 ล้านคนโดยประมาณ (รวมทหาร) ในบางมณฑลของจีนมีสำนักงานลงทุนที่สังกัดรัฐบาลมณฑล ทำหน้าที่ให้คำปรึกษา เจรจาต่อรองกับหน่วยธุรกิจที่ประสงค์จะไปลงทุนในจีน รวมทั้งการเจรจาต่อรองสิทธิประโยชน์ด้านภาษี ในประเทศญี่ปุ่นก็คล้ายๆ กับจีน รัฐบาลท้องถิ่นของญี่ปุ่นใช้จ่ายเงินราวร้อยละ 55 ในขณะที่รัฐบาลกลางใช้จ่ายเงินคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 45
มีผู้เสนอ ให้ศึกษาโครงสร้างการคลังในจีนและญี่ปุ่นเพื่อเป็นตัวอย่างหรือนำมาปรับใช้ ในร่างกฎหมายจังหวัดจัดการตนเอง หลักคิดคือต้องการให้จังหวัดจัดการตนเองและเทศบาลของไทยในอนาคต ไม่ต้องพึ่งเงินอุดหนุนจากรัฐบาลมากเกินไป (ปัจจุบันเงินอุดหนุนคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 40-50 ของรายได้ท้องถิ่น เสนอว่าถ้าปฏิรูปการคลังโดยท้องถิ่นไม่ต้องพึ่งพิงเงินอุดหนุนก็จะดี หรือพึ่งพิงแต่น้อย ร้อยละ 10-20 การบริหารท้องถิ่นจะมีอิสระกว่าปัจจุบัน)
หน ทางแรก โดยการขยายฐานภาษีและแหล่งรายได้ของท้องถิ่น เช่น จัดเก็บภาษีเสริมจากเงินได้บุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคล (ตัวอย่างของประเทศจีน tax rebate = 40% คือภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและนิติบุคคล ส่งคืนรัฐบาลท้องถิ่น 40%) หรือ ภาษีทรัพย์สิน (นครเซี่ยงไฮ้ได้ผลักดันภาษีทรัพย์สินจัดเก็บในอัตรา .5% ถึง 1.2% อีกเมืองหนึ่งที่จะจัดเก็บคือนครชองกิง)
หนทางที่สอง คือ ปรับโครงสร้างภาษีแบ่งให้เหมาะสม (หมายเหตุ ภาษีสุรา ภาษียาสูบ ปัจจุบันแบ่งให้ท้องถิ่นร้อยละ 10 คนท้องถิ่นเห็นว่าไม่ยุติธรรม และไม่สอดคล้องกับยุคสมัย บางท่านเสนอสัดส่วนร้อยละ 50-50 คือรัฐบาลควรจะได้ครึ่งหนึ่ง ท้องถิ่นได้ครึ่งหนึ่ง ในด้านการจัดเก็บนั้น เป็นอีกเรื่องหนึ่ง สุดแท้แต่ว่าใครเหมาะสม หน่วยงานของรัฐจัดเก็บ หรือว่าองค์กรท้องถิ่นเป็นหน่วยจัดเก็บ หรือว่าจ้างให้เอกชนจัดเก็บแทน
"จังหวัด จัดการตนเอง" เป็นการทำงานเชิงความคิดเพื่อปรับปรุงกระจายอำนาจและโครงสร้างให้ท้องถิ่น เข้มแข็ง คาดว่าอีกระยะหนึ่งความคิดจะตกผลึก ยกร่างเป็นกฎหมายและมาตราครบถ้วน พร้อมให้ประชาชนร่วมลงชื่อเสนอต่อสภานิติบัญญัติให้ตราเป็นกฎหมาย
ร่วมเป็นแฟนเพจเฟซบุ๊คกับมติชนออนไลน์
www.facebook.com/MatichonOnline
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น