องค์กรควบคุมวิชาชีพของนักกฎหมาย

ที่มา ประชาไท

Sat, 2014-04-05 06:00

เลิศศักดิ์ ต้นโต

บทความชิ้นนี้ผู้เขียนมุ่งสะท้อนให้เห็นสภาพความเป็นจริงที่ปรากฎใน สังคมนักกฎหมาย ประกอบไปด้วยมุมมอง ความคิดเห็น ข้อเสนอแนะและข้อมูลที่ปรากฏในบทความเป็นเพียงข้อสรุปเบื้องต้นของผู้เขียน เท่านั้น โดยมีรายละเอียดดังนี้
คำว่า “นักกฎหมาย”   มีชื่อเรียกที่ต่างกันตามสถานะของวิชาชีพกฎหมายนั้น โดยผู้เขียนขอแบ่งนักกฎหมายออกเป็น ๒ กลุ่ม ดังนี้
นักกฎหมายกลุ่มที่หนึ่ง ได้แก่ “นิติกร” หรือ “เจ้าหน้าที่ฝ่ายกฎหมาย” มักจะทำงานอยู่ในส่วนราชการทั้งราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรที่รัฐธรรมนูญให้อำนาจตราเป็นกฎหมายจัดตั้ง หรือองค์กรเอกชนต่าง ๆ หรือผู้ที่ประกอบอาชีพอิสระที่ต้องใช้ความรู้ทางกฎหมาย นักกฎหมายกลุ่มนี้อาจจะมีคุณสมบัติพื้นฐานหรือตามที่องค์กรนั้นได้ตั้ง กฎเกณฑ์ไว้ เช่น บุคคลนั้นต้องสำเร็จการศึกษาเป็นนิติศาสตรบัณฑิตจากมหาวิทยาลัยที่องค์กร หรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาได้ให้การรับรองไว้ หรือต้องมีใบอนุญาตว่าความให้เป็นทนายความ จากสำนักอบรมวิชาว่าความ สภาทนายความ ในพระบรมราชูปภัมภ์ หรือต้องสำเร็จการศึกษาเป็นเนติบัณฑิต จากสำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา เนติบัณฑิตยสภา ในพระบรมราชูปภัมภ์
ทั้งนี้ หมายความรวมถึงผู้ที่ทำให้หน้าที่สอนหนังสือให้กับนักเรียน นิสิต นักศึกษา ซึ่งก็คือ “ครู อาจารย์” ที่มีหน้าที่ให้ทักษะ ความรู้ ปัญญา ที่เกี่ยวข้องกับ “ศาสตร์” และ “ชีวิต”  ด้วย โดยอาจต้องมีคุณสมบัติคือ สำเร็จการศึกษาระดับอุดมศึกษาขั้นต่ำปริญญาโท (เกียรตินิยม) เป็นอย่างน้อย หรือบางกรณีกำลังศึกษาในระดับปริญญาเอกในประเทศหรือต่างประเทศ เป็นต้น
นักกฎหมายกลุ่มที่ 2 ได้แก่ “ทนายความ ศาลและอัยการ”
นักนิกฎหมายกลุ่มนี้เป็นกลุ่มวิชาชีพที่ใช้ความรู้ทางกฎหมายในอันผดุงรักษาไว้ซึ่งความยุติธรรมของบ้านเมืองตามกฎหมาย
นักกฎหมายกลุ่มที่ 3 เลือกที่จะเดินทางในสายอาชีพหรืองานที่ตนเองใฝ่ฝันในครั้งสมัยยังศึกษาเล่า เรียน กล่าวคือ เมื่อสำเร็จการศึกษาเป็นนิติศาสตรบัณฑิตแล้ว เลือกที่จะประกอบอาชีพที่ใช้วิชาความรู้ทางนิติศาสตร์เข้ามาเกี่ยวข้องน้อย มากหรือแทบจะไม่มีเลย โดยทำธุรกิจส่วนตัว หรือกระทั่งศึกษาต่อในสาขาวิชาอื่นเพื่อเป็นลู่ทางในอาชีพที่ใฝ่ฝัน เป็นต้น
ข้อความที่ผู้เขียนเกริ่นนำมาตอนต้นนี้เป็นการฉายภาพเพียงเศษเสี้ยวหนึ่ง ของวิชาชีพนักกฎหมายเท่านั้นว่า ภายหลังผู้ที่สำเร็จการศึกษานิติศาสตรบัณฑิตไปแล้วนั้นมีเส้นทางเลือกเดิน ของชีวิตเป็นอย่างไรบ้าง ลำดับต่อไปผู้เขียนจะขอเข้าสู่ความเป็นวิชาชีพนักกฎหมายกับองค์กรควบคุม วิชาชีพกฎหมาย
ในมุมมองของผู้เขียน กฎหมายถือเป็นวิชาชีพ  (Profession) หนึ่งเพราะมี “ลักษณะเฉพาะ”  หากจะเทียบเคียงได้ก็คงแบบเดียวกันกับแพทย์ศาสตร์ พยาบาลศาสตร์ เภสัชศาสตร์ วิศวกรรมศาสตร์ ซึ่งจะเห็นได้ว่าทั้งวิชาชีพแพทย์ พยาบาล เภสัชกร วิศวกร ต่างมีลักษณะพิเศษเฉพาะที่ต้องอาศัยความรู้ ความสามารถ ความเชี่ยวชาญ ความชำนาญ เฉพาะทางที่มีความซับซ้อน สมาชิกวิชาชีพจะต้องอยู่ภายใต้กฎระเบียบทางจริยธรรม มีสิทธิที่จะถูกควบคุมดูแลกันเองในวิชาชีพนั้น สามารถถูกตรวจสอบโดยผู้รับบริการและสังคมได้ โดยอาจสรุปได้ว่า วิชาชีพมีลักษณะสำคัญ 4 ประการคือ

1. มีความเป็นเอกเทศในการใช้ความรู้ที่เป็นวิชาเฉพาะทางของตนเอง

2. มีเสรีภาพในการทำวิชาชีพ และมีการควบคุมกันเองในหมู่สมาชิก

3. เห็นแก่ประโยชน์ของผู้รับบริการและสังคมมากกว่าประโยชน์ส่วนตน

4. มีความรับผิดชอบในการปฏิบัติงานให้ได้ตามมาตรฐาน และมีการพัฒนาด้านวิชาการและทักษะในการปฏิบัติงานอย่างต่อเนื่อง

ลักษณะของวิชาชีพที่สำคัญประการหนึ่งคือ “การควบคุม” วิชาชีพโดยมีกฎหมายรองรับอำนาจในการควบคุมการประกอบวิชาชีพ ในกรณีแพทยศาสตร์ มีแพทยสภาตามพระราชบัญญัติวิชาชีพเวชกรรม พ.ศ. 2525 กรณีพยาบาลศาสตร์ มีสภาการพยาบาลตามพระราชบัญญัติการพยาบาลและการผดุงครรภ์ พ.ศ.2528 และพระราชบัญญัติวิชาชีพการพยาบาลและการผดุงครรภ์ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2540  กรณีเภสัชกร มีสภาการเภสัชกรรมตามพระราชบัญญัติเภสัชกรรม พ.ศ. 2537 กรณีทนายความ มีสภาทนายความตามพระราชบัญญัติทนายความ พ.ศ. 2528  เป็นต้น
จากที่กล่าวมาข้างต้นทำให้ทราบว่าในแง่การควบคุมนักนิติศาสตร์ถูกจำกัดใน วิชาชีพทนายความ คือผู้ที่สอบผ่านและได้รับใบอนุญาตว่าความ โดยมีสภาทนายความเป็นองค์กรทำหน้าที่ในการควบคุม สอดส่องจรรยา มรรยาท และวินัยของสมาชิกทนายความ ด้วยวิชาชีพทนายความที่มีความใกล้ชิดประชาชนทุกระดับและมีผลกระทบต่อสาธารณะ วงกว้างทั้งทางตรงและทางอ้อมอย่างชัดเจน ทนายความจึงมีความจำเป็นต้องอยู่ภายใต้การตรวจสอบของสภาทนายความ

อย่าง ไรก็ตาม สภาทนายความซึ่งเป็นองค์ควบคุมวิชาชีพเจาะจงเฉพาะทนายความเท่านั้น โดยมิได้ครอบคลุมถึงนักกฎหมายที่ประกอบวิชาชีพอื่น อาทิเช่น นิติกรหรือเจ้าหน้าที่ฝ่ายกฎหมายของรัฐและเอกชน อาจารย์ ผู้พิพากษา หรืออัยการ เพราะเพราะหากพิจารณาตามปรัชญาแห่งการเป็นวิชาชีพนั้น  จะเห็นได้ว่าวิชาชีพเป็นงานพิเศษเฉพาะ ผู้ที่ไม่ได้ศึกษาทางด้านนิติศาสตร์จะไม่สามารถบอกได้ว่านักกฎหมายคนนี้ทำ ถูกหรือผิดชอบชั่วดีอย่างไรในวิชาชีพของตน ในทางกลับกับการขายอาหารตามสั่งที่คนทั่วไปหรือคนที่ทำอาชีพขายอาหารตามสั่ง เช่นเดียวกันนั้น สามารถประเมินตรวจสอบได้ว่าอาหารจานนี้อร่อยหรือไม่อร่อย คนทำอาหารตามสั่งมีฝีมือหรือไม่ ฉันใดก็ฉันนั้นผู้ที่จะทำหน้าที่ชี้ขาดว่านักกฎหมายทำถูกหรือผิดอย่างไรจึง ต้องเป็นนักกฎหมายด้วยกัน ด้วยเหตุนี้จึงต้องมีการตั้งองค์กรรวิชาชีพขึ้นเพื่อควบคุมให้นักกฎหมาย ปฏิบัติตามเกณฑ์มาตรฐานและอยู่ในจริยธรรมของวิชาชีพ

การไม่ปฏิบัติ ตามเกณฑ์มาตรฐานและไม่ยึดถือมั่นในจริยธรรมหรือจรรยาบรรณวิชาชีพก็จะถือได้ ว่าผู้นั้นมิได้ประกอบวิชาชีพทางกฎหมายดังที่กฎหมายได้ให้อำนาจสภาทนายความ มีคำสั่งในการลงโทษตั้งแต่ภาคทัณฑ์ไปจนถึงลบชื่ออกจากทะเบียนทนายความ  เป็นต้น
ด้วยเหตุนี้ ทำให้เชื่อได้ว่าองค์กรที่ทำหน้าที่ควบคุมวิชาชีพกฎหมายมีเพียงสภาทนายความ เท่านั้นที่มีอำหน้าที่ควบคุมทนายความ อย่างไรก็ดีมีข้อพิจารณาในประเด็นอื่นๆ ประกอบได้ดังนี้

1. ในอดีตถึงปัจจุบันนักกฎหมายถูกตีความและปิดกั้นในวงแคบและจำกัด อาจไม่หมายรวมถึง นิติกร เจ้าหน้าที่ฝ่ายกฎหมายของรัฐเอกชน อาจารย์ ผู้พิพากษา อัยการ หรือผู้ที่ประกอบอาชีพอิสระที่ต้องใช้ความรู้ทางกฎหมาย อย่างใดอย่างหนึ่ง ทั้งนี้ แม้บางวิชาชีพจะมีองค์กรกลุ่มมีหน้าที่ตามกฎหมายในการควบคุมตรวจสอบหรือการ บริหารงานบุคคลอยู่แล้วก็ตาม แต่กระนั้นก็มีลักษณะต่างคนต่างทำตามวิชาชีพ ขาดความเป็นเอกภาพและขาดการประสานงานเชื่อมโยง ทั้งที่ในความเป็นจริงสถานะของหน่วยงานในการควบคุมวิชาชีพกฎหมายดังกล่าวมี บริบทที่แตกต่างกัน

2. ความไม่ชัดเจนในแง่สถานภาพทางกฎหมาย กล่าวคือ ขาดกฎหมายรองรับในการควบคุมองค์กรวิชาชีพโดยตรง เพราะกลไกที่ควบคุมอยู่ในปัจจุบันไม่ครอบคลุมวิชาชีพกฎหมายอื่นและยังมี มาตรการลงโทษทางวินัยมากกว่าการดำเนินการที่มีมาตรการลงโทษตามข้อกำหนดที่มี ผลบังคับในเรื่องของจริยธรรมหรือจรรยาบรรณ นอกจากนี้ข้อบังคับวิชาชีพบางข้อมีลักษณะเป็นนามธรรมไม่มีลักษณะตามหลัก วิชาการ เช่น ข้อบังคับสภาทนายความว่าด้วยมรรยาททนายความ พ.ศ.2529 ข้อ 18 ที่กำหนดว่า “...ประพฤติตนฝ่าฝืนต่อศีลธรรมอันดี...”

3. องค์กรวิชาชีพที่มีอยู่ตามกฎหมายไม่มีอำนาจหน้าที่อย่างแท้จริงหรือไม่มี สภาพบังคับในสถานะองค์กรวิชาชีพ ซึ่งอาจมีสาเหตุมาจากองค์ประกอบของคณะกรรมการองค์กรกลุ่มมีลักษณะเป็นตัวแทน ผลประโยชน์มากกว่าความเป็นกลางตามอำนาจหน้าที่ หรือระบบการควบคุมจริยธรรมหรือจรรยาบรรณมีความย่อหย่อน หรือมีผลประโยชน์ทางพาณิชย์เข้ามาเกี่ยวข้อง เป็นต้น

ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะว่า วิชาชีพกฎหมายจะต้องมีองค์กรวิชาชีพที่ทำหน้าที่ควบคุมตรวจสอบจริยธรรมหรือ จรรยาบรรณ นอกเหนือไปจากการควบคุมและลงโทษทางวินัยแบบราชการ โดยมีลักษณะเป็นองค์กรที่มีเอกภาพ ไม่ซ้ำซ้อน มีการประสานงานการทำงานระหว่างวิชาชีพกฎหมายด้วยกัน มีการออกกฎเกณฑ์หรือมาตรฐานกลางของวิชาชีพกฎหมายเพื่อบรรลุเป้าหมายในการ สร้างมาตรฐานและสร้างบุคคลที่อยู่ในสังคมกับกฎหมายที่ดีต่อไป