'ทีดีอาร์ไอ' เอ็กซเรย์โครงการเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท

ที่มา ประชาไท

Thu, 2013-04-25 17:02

ทีมสื่อสารสาธารณะ-ทีดีอาร์ไอ

ดร. สุเมธ องกิตติกุล นักวิชาการทีดีอาร์ไอ เปิดเผยรายละเอียดโครงการเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท โดยชี้ให้เห็นว่า รัฐบาลยังไม่ได้ทำการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการลงทุนกว่าครึ่งหนึ่งของ มูลค่าการลงทุนรวมทั้งหมดว่ามีความเป็นไปได้และมีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ หรือไม่ ทั้งนี้ ดร.สุเมธได้ทำการวิเคราะห์ถึงกรณีการสร้างระบบรถไฟทางคู่และรถไฟความเร็วสูง ถึงความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจและผลประโยชน์ที่จะก่อให้เกิดกับประเทศในภาพรวม โดยชี้ให้เห็นว่า โครงการรถไฟความเร็วสูงอาจไม่มีผู้ใช้บริการเพียงพอที่จะให้เกิดความคุ้มค่า ในการลงทุน นอกจากนี้ ผู้วิเคราะห์ได้ยกตัวอย่างแนวปฏิบัติที่ดีของการศึกษาความเป็นไปได้ของ โครงการลงทุนขนาดใหญ่ (Mega Projects) ในต่างประเทศว่า รัฐต้องสร้างระบบความรับผิดชอบ (Accountability) โดยการสร้างความโปร่งใส และการตรวจสอบที่เป็นระบบโดยสาธารณะ รวมไปถึงการวัดผลหลังจากดำเนินโครงการเสร็จสิ้นแล้ว
***********************************************
X-Ray รายละเอียดโครงการ
โครงการกู้เงิน 2 ล้านล้านเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศถือว่าเป็นการ ปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานและส่งเสริมระบบการขนส่งของประเทศครั้งใหญ่ครั้ง หนึ่งในประวัติศาสตร์ โดยสามารถจำแนกตามยุทธศาสตร์และประเภทของการคมนาคมได้ดังนี้

จำแนกตามยุทธศาสตร์	จำแนกตามประเภทการคมนาคม
การปรับเปลี่ยนรูปแบบการขนส่งสินค้าทางถนนไปสู่การขนส่งที่มีต้นทุนต่ำกว่า 345,560.73 ล้านบาท (ร้อยละ 17.73)	ทางราง วงเงินรวม 1,658,892.12 ล้านบาท (ร้อยละ 83.33)
พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและสิ่งอำนวยความสะดวก 1,042,376.74 ล้านบาท (ร้อยละ 52.12)	2. ทางถนน วงเงินรวม 289,482.11 ล้านบาท (ร้อยละ 14.54)
การพัฒนาและปรับปรุงระบบขนส่งเพื่อยกระดับความคล่องตัว 593,801.52 ล้านบาท (ร้อยละ 29.69)	3. ทางน้ำ วงเงินรวม 29,819.50 ล้านบาท (ร้อยละ 1.50)
แผนงานการส่งเสริมหรือสนับสนุนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่ง ของประเทศตามยุทธศาสตร์ (เพื่อเติมเต็มให้ครบ 2 ล้านล้านบาท) จำนวน 9,261.01 ล้านบาท (ร้อยละ 0.46)	4. พัฒนาด่านของกรมศุลกากร จำนวน 41 ด่าน วงเงินรวม12,544 ล้านบาท (ร้อยละ 0.63)

นอกจากนี้ ดร. สุเมธ ได้จัดกลุ่มโครงการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานออกเป็น 4 ประเภท ตามการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการและความพร้อมในการดำเนินการ ดังนี้

1. โครงการสนับสนุน (โครงการก่อสร้างด่าน จัดซื้อและติดตั้ง) รวม 49 โครงการ มีวงเงิน 56,704 ล้านบาท ซึ่งพร้อมดำเนินการได้ทันที
   
2. โครงการที่พร้อมดำเนินการ (มีการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ การออกแบบรายละเอียด และการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม และโครงการที่ไม่ต้องมีการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ) 25 โครงการ รวมวงเงิน 473,134 ล้านบาท
   
3. โครงการที่ขาดการศึกษาผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม 18 โครงการ รวมวงเงิน 529,055 ล้านบาท
   
4. โครงการที่ยังกำลังศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ และโครงการที่ยังไม่ได้เริ่มศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ 11 โครงการ รวมวงเงิน 931,886 ล้านบาท
   
   

ตารางสรุปการแบ่งประเภทโครงการต่างๆ ตามความก้าวหน้าของการดำเนินโครงการ

กลุ่ม	ความก้าวหน้าใน การดำเนินโครงการ	จำนวนโครงการ และงบประมาณ (ล้านบาท)
		ยุทธศาสตร์ที่ 1	ยุทธศาสตร์ที่ 2	ยุทธศาสตร์ที่ 3	รวม
กลุ่มที่ 1 (โครงการสนับสนุน)	โครงการที่ไม่จำเป็นต้องศึกษา FS	6 โครงการ	43 โครงการ	-	49 โครงการ
		41,923	14,781	-	56,704
กลุ่มที่ 2 (พร้อมดำเนินการ)	ศึกษา FS, DD, และ EIA แล้ว	-	9 โครงการ	14 โครงการ	23 โครงการ
		-	123,184	320,898	444,082
	โครงการที่ไม่จำเป็นต้องศึกษา FS	2 โครงการ	-	-	2 โครงการ
		29,051	-	-	29,051
กลุ่มที่ 3	โครงการที่ศึกษา FS และ DD แล้ว กำลังศึกษา EIA อยู่	10 โครงการ	3 โครงการ	5 โครงการ	18 โครงการ
		134,970	121,181	272,904	529,055
กลุ่มที่ 4	กำลังศึกษา FS อยู่	-	2 โครงการ	-	2 โครงการ
		-	558,271	-	558,271
	โครงการที่ยังไม่เริ่มดำเนินการ	7 โครงการ	2 โครงการ	-	9 โครงการ
		148,657	224,958	-	373,615

จากตารางดังกล่าว เราจะเห็นได้ว่า กว่าครึ่งหนึ่งของมูลค่าการลงทุนทั้งหมด (โครงการในกลุ่มที่ 3 และกลุ่มที่ 4) ซึ่งมีมูลค่าสูงถึง 1,460,941 ล้านบาท ยังไม่มีความพร้อมในการดำเนินการ เนื่องจากโครงการในกลุ่มที่ 3 กำลังศึกษาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม (Environment Impact Assessment) และโครงการในกลุ่มที่ 4 มีทั้งในส่วนที่กำลังศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการและในส่วนที่ยังไม่เริ่ม ดำเนินการใด ๆ ทั้งสิ้น


ข้อสังเกตต่อกรณีการลงทุนในระบบขนส่งทางราง
ดร. สุเมธ ชี้ให้เห็นว่า โครงการรถไฟความเร็วสูงและการพัฒนาระบบรถไฟทางคู่นั้น ส่วนใหญ่ยังอยู่ในกลุ่มที่ 3 และกลุ่มที่ 4 ซึ่งยังไม่ได้รับการศึกษาความเป็นได้ของโครงการ ทั้งนี้ การพัฒนาระบบรถไฟทางคู่ทั้งทางเก่าและทางใหม่เป็นสิ่งที่ทุกฝ่ายเห็นว่าเป็น สิ่งที่สำคัญและจำเป็นที่จะต้องเร่งดำเนินการเพื่อลดต้นทุนในการขนส่งของ ระบบเศรษฐกิจไทย อย่างไรก็ตาม ดร. สุเมธได้ตั้งข้อสังเกตต่อกรณีการลงทุนในระบบขนส่งทางราง ดังนี้

1. บทบาทของภาครัฐในการอุดหนุนระบบ
   

ในกรณีของประเทศไทย ภาครัฐบริหารจัดการระบบขนส่งทางรางแบบรัฐวิสาหกิจเดียวซึ่งเป็นการอุดหนุน กิจการที่ไม่ทำกำไรหรือขาดทุน อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาในรูปแบบของต่างประเทศ (โดยเฉพาะในแถบสหภาพยุโรป) พบว่า มีการแบ่งแยกระหว่างโครงสร้างพื้นฐานและการประกอบการเดินรถไว้อย่างชัดเจน คือการอุดหนุนของรัฐมีการแบ่งชัดเจนระหว่างการอุดหนุนในการลงทุนโครงสร้าง พื้นฐาน (ราง) และการอุดหนุนการประการการเดินรถสำหรับผู้โดยสาร นอกจากนี้ ยังมีความชัดเจนในการบริหารจัดการหนี้ที่เป็นระบบและมีการปฏิรูปองค์กรเพื่อ เพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินงานอีกด้วย

2. ความคุ้มค่าในการลงทุนและเทคโนโลยีรองรับ
   

ดร. สุเมธ ได้ตั้งคำถามถึงความคุ้มค่าในการลงทุนในระบบรถไฟความเร็วสูง เนื่องจากเป็นการลงทุนที่มีมูลค่าสูงมาก แต่อาจไม่เกิดความคุ้มค่าในประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่ได้รับ หากเปรียบเทียบกับกรณีระบบรถไฟรางคู่ ซึ่งจะช่วยลดต้นทุนการขนส่ง ประหยัดเวลาและต้นทุนด้านโลจิสติกส์ ในขณะที่รถไฟความเร็วสูงเน้นการเดินทางของคนและสิ่งค้าเบาเป็นหลัก นอกจากนี้ ดร. สุเมธยังเห็นว่า คนส่วนใหญ่ที่จะใช้บริการรถไฟความเร็วสูงอาจเป็นกลุ่มผู้ใช้ที่มีฐานะเป็น หลัก ซึ่งไม่ใช่การให้บริการทางสังคมแก่คนทั่วไปในวงกว้าง
ทั้งนี้ การสร้างรถไฟความเร็วสูงที่ประสบความสำเร็จ ควรต้องมีการเชื่อมโยงโครงข่ายที่ดี คือมีระบบรถไฟปกติในการรองรับพื้นที่โดยรอบ มิใช่เป็นเพียงการสร้างขึ้นเดี่ยว ๆ โดยปราศจากระบบการเชื่อมโยงที่มีประสิทธิภาพ ซึ่ง ดร.สุเมธ มีความเห็นว่า ควรมีการพัฒนาการลงทุนในระบบรถไฟรางคู่ที่มีความจำเป็นและมีผลประโยชน์ทาง เศรษฐกิจมากกว่า
จากการวิเคราะห์ พบว่า ภายใต้เงื่อนไขการลงทุนก่อสร้างในปัจจุบัน ระบบรถไฟความเร็วสูงควรต้องมีผู้โดยสารในปีแรกสูงถึงประมาณ 9 ล้านคน/เที่ยว เป็นอย่างน้อย ถึงจะคุ้มค่ากับต้นทุนในการดำเนินงาน ซึ่งเป็นตัวเลขที่สูงมาก โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับจำนวนผู้โดยสารเครื่องบินระหว่างกรุงเทพฯ กับเชียงใหม่ในปัจจุบัน ซึ่งมีผู้ใช้บริการอยู่ที่ 4-5 ล้านคนเท่านั้น
เพราะฉะนั้น รัฐบาลควรทำการศึกษาถึงพฤติกรรมการใช้งานและความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจก่อนที่ รัฐบาลจะตัดสินใจในการลงทุนในโครงการรถไฟความเร็วสูงดังกล่าว


แนวทางการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของโครงการขนาดใหญ่ (Mega-Projects)
ดร. สุเมธ ยังได้ชี้ให้เห็นว่า โครงการขนาดใหญ่หรือ Mega-Projects ที่มีระยะเวลาในการวางแผนยาวและมีความเสี่ยงสูง รวมถึงมีการประสานงานที่สลับซับซ้อน ควรมีความชัดเจนในเรื่องการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ โดยมีประเด็นในการวิเคราะห์ที่ชัดเจน
งานวิจัยของ Flyvbjerg (2009)1 ระบุปัญหาของโครงการขนาดใหญ่ในอดีตว่ามีปัญหาด้านต้นทุนการก่อสร้างโครงการ ที่สูงกว่าที่คาดการณ์ (Cost overruns) และ ผลประโยชน์ที่ได้รับน้อยกว่าที่คาดการณ์ (Benefit shortfalls) เมื่อโครงการเริ่มดำเนินการ กล่าวคือการมีจำนวนผู้ใช้งานจริงน้อยกว่าที่คาดการณ์ ซึ่งงานวิจัยชิ้นนี้ ได้รวบรวมข้อมูลของโครงการขนาดใหญ่มากกว่า 200 โครงการ จาก 20 ประเทศ ในห้าทวีป พบว่า ต้นทุนของโครงการด้านรถไฟ มีค่าเฉลี่ยต้นทุนสูงกว่าที่คาดการณ์ไว้ถึงร้อยละ 44.7 และในส่วนของการคาดการณ์ผู้โดยสารที่ใช้บริการ พบว่า โครงการรถไฟมีจำนวนผู้โดยสารจริงน้อยกว่าการคาดการณ์จำนวนผู้โดยสารมากถึง ร้อยละ 51.4

ลักษณะของโครงการ	จำนวนกรณีศึกษา	ค่าเฉลี่ยต้นทุนที่สูงเกินกว่าการคาดการณ์ (%)	ค่าเบี่ยงเบนมาตรฐาน
ระบบราง (รถไฟ)	58	44.7	38.4
สะพานและอุโมงค์	33	33.8	62.4
ถนน	167	20.4	29.9

ลักษณะของโครงการ	จำนวนกรณีศึกษา	ค่าเฉลี่ยความแตกต่างของจำนวนผู้โดยสารจริงกับการคาดการณ์ (%)	ค่าเบี่ยงเบนมาตรฐาน
ระบบราง (รถไฟ)	25	-51.4	28.1
ถนน	183	9.5	44.3

จากปัญหาข้างต้น การวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของโครงการจึงมีความสำคัญมาก และควรมีการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของโครงการอย่างเป็นระบบ โดยที่งานศึกษาของ European Commission (2008)2 ได้ระบุประเด็นในการวิเคราะห์ที่ชัดเจนว่า ควรมีการประเมินปริมาณความต้องการในการเดินทางและขนส่งเมื่อมีและไม่มี โครงการ (Demand Analysis) การวิเคราะห์ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ (Economic Benefits) เช่นมูลค่าการประหยัดเวลา มูลค่าของการลดอุบัติเหตุ และมีการวิเคราะห์ต้นทุนของโครงการ รวมถึงแหล่งเงินในการลงทุน เป็นต้น
โครงการขนาดใหญ่ควรมีการสร้างระบบความรับผิดชอบหรือ Accountability ที่ชัดเจน โดยในส่วนการดำเนินงานของภาครัฐ ควรมีการสร้างความโปร่งใสและมีการตรวจสอบได้ของสาธารณะ ผ่านการเปิดเผยข้อมูลและผลการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการให้แก่สาธารณชน และสื่อมวลชน รวมถึงนักวิชาการได้ตรวจสอบและติดตามความคืบหน้า
ทั้งนี้ ควรให้หน่วยงานที่มีความเป็นกลาง เช่น สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ดำเนินงานตรวจสอบพิจารณาอย่างครบถ้วนในเรื่อง ราคา ความถี่ของการให้บริการ รวมถึงรายละเอียดตัวแปรอื่น
นอกจากนี้ การสร้างระบบความรับผิดชอบสามารถทำได้โดยการตั้งกลุ่มผู้ตรวจสอบอิสระ (Independent Peer Review) ของโครงการและควรมีหน่วยงานกลางของรัฐเป็นผู้ตรวจสอบโครงการอีกด้วย ในระยะยาว โครงการต่าง ๆ ควรได้รับการวัดผลหลังจากดำเนินโครงการเสร็จสิ้นแล้วเพื่อให้เพิ่มความมั่น ใจว่า การดำเนินงานและการศึกษาความเป็นไปได้มีความสัมฤทธิ์ผล และเพื่อเป็นแนวทางในการพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ในอนาคตต่อไป


URL: http://tdri.or.th/tdri-insight/sumet_x-ray_2trillion
Facebook: https://www.facebook.com/tdri.thailand
Twitter: http://twitter.com/TDRI_thailand

อ้างอิง

1 Flyvbjerg (2009) Survival of the unfittest: why the worst infrastructure gets built—and what we can
do about it, Oxford Review of Economic Policy, Volume 25, Number 3, 2009, pp.344–367.

2
European Commission (2008) Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects, Directorate General Regional Policy.