ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 มีการนำหลักกฎหมายทั่วไปทางมหาชนมาบัญญัติหรือแทรกซึมไว้ในรัฐธรรมนูญอัน เป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ หลักกฎหมายทั่วไปที่สำคัญ เช่น หลักประชาธิปไตย หลักการแบ่งแยกอำนาจ หลักความเสมอภาค หลักความเป็นสูงสุดของรัฐธรรมนูญ เป็นต้น โดยเฉพาะหลักการแบ่งแยกอำนาจ (The Seperation of Power) ซึ่งมีการแบ่งแยกอำนาจทางการเมืองอย่างไม่เด็ดขาดโดยองค์กรหลักสามฝ่าย ได้แก่ ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ ในแง่การแบ่งแยกอำนาจในทางปกครอง มีการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็น 3 ประเภท[2] ได้แก่ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่น
ราชการส่วนท้องถิ่นหรือการปกครองส่วนท้องถิ่นไทยในช่วงระยะเวลา 4-5 ปีที่ผ่านมา
คง ปฏิเสธไม่ได้ว่าผู้ที่อยู่ในแวดวงราชการ นักการเมือง นักธุรกิจ พ่อค้า ประชาชน โดยเฉพาะผู้ที่มีบทบาทในระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะไม่เคยได้ยินถ้อยคำ ว่า “ปกครองตนเอง” หรือ “จังหวัดจัดการตนเอง” ที่เกิดจากประชาชนในท้องถิ่นระดับฐานล่าง (ระดับชุมชน) และผู้ที่สนับสนุนแนวความคิดเช่นว่านี้ได้ผลักดันเรียกร้องสิทธิในการปกครอง ตนเอง (Right Self-Determination) หรือมีอิสระในการตัดสินใจด้วยตนเอง (Need for Antonomy) หรือจะเรียกว่าการกำหนดเจตจำนงด้วยตนเองก็ได้เช่นเดียวกัน
ณ จุดนี้ ผู้เขียนเกิดใครรู้และครุ่นคิดกับคำว่า Self-Determination จึงได้พยายามสำรวจเอกสารทางวิชาการ ทำให้ทราบว่า Self หมายถึง ตนเอง ส่วน Determination เป็นคำนามของกริยาของDetermine ที่แปลว่า กำหนด เพราะฉะนั้นทำให้เข้าได้ว่า Self-Determination จึงมีความหมายตรงกันข้ามกับ Self-Centered (ยึดตนเองเป็นศูนย์กลาง) โดยสิ้นเชิง ดังนั้น ในมิติของการบริหารราชการแผ่นดินระดับท้องถิ่น Self-Determination จึงหมายถึง การที่ท้องถิ่นกำหนดอนาคตของตนเองในรูปแบบการปกครองตนเอง
อย่างไรก็ดี Self-Determination ยังปรากฏในกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ภาค 1 ข้อ 1 ที่กำหนดว่า “ประชาชนทั้งปวงมีสิทธิในการกำหนดเจตจำนงของตนเอง”[3] นอกจากนี้ยังปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ส่วนที่ 3 แนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน มาตรา 78 (3) ที่กำหนดว่า “รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน โดยกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของ ท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดำเนินการตามแนวนโยบาย พื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่น ให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น”[4]และมาตรา 281 วรรคสอง ที่กำหนดว่า “ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”[5] โดยผู้เขียนใคร่ขออธิบายดังนี้
หากพิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย มาตรา 78 (3) จะพบว่า เป็นเรื่องแนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดินในเรื่องการกระจายอำนาจและ พัฒนาจังหวัดให้เป็นองค์ปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ที่มีความพร้อม ทั้งนี้ต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนด้วย โดยอาจพิจารณาหลักเกณฑ์ที่เป็นสาระสำคัญได้ 2 ประการ คือ ประการแรก ศักยภาพของท้องถิ่น ประการที่สอง เจตนารมณ์ของประชาชนท้องถิ่นในจังหวัดนั้นๆ และเมื่อพลิกดูรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย มาตรา 281 วรรคสอง จะพบว่า ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประเด็นที่น่าสนใจมีอยู่ว่า ถ้อย คำที่ปรากฏทั้งสองมาตราข้างต้นนี้จะถือได้หรือไม่ว่าเป็นการกำหนดเจตจำนงของ ประชาชนที่จะจัดตั้งท้องถิ่นปกครองตนเองได้โดยที่มีสาระสำคัญต่างจากการ บริหารราชการส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน
ในทรรศนะของผู้เขียนมีความเห็นว่า มาตรา 78 (3) และมาตรา 281 วรรคสอง มีความสัมพันธ์ซึ่งกันและกันอาจถึงขนาดเป็นเรื่องเดียวกัน อันเกิดจากความต้องการ (need) ของประชาชนเป็นพื้นฐาน มีเจตจำนงร่วมกันเป็นอำนาจบังคับ (Coercive Power) ในทางสภาพข้อเท็จจริงที่ต้องการมีอิสระในการปกครองตนเอง (Self-Determination) โดยมีฐานของกฎหมายรองรับ การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่หรือจังหวัดจัดการตนเอง จึงมิใช่เรื่องที่กระทำผิดกฎหมายแต่อย่างใด แต่เป็นเรื่องที่ท้าทาย (challenging) และชวนให้ประชาชนและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในสังคมได้ติดตาม ทั้งนี้การปกครองตนเองของท้องถิ่นมิใช่เพียงแค่การปฏิรูปเปลี่ยนแปลงโครง สร้างการบริหารราชการแผ่นดินเท่านั้น หากแต่ยังต้องสามารถแก้ไขปัญหาที่มีอยู่เดิมและอุบัติขึ้นใหม่ได้อย่างมี ประสิทธิภาพ รวมทั้งทรงไว้ซึ่งอัตลักษณ์ทางสังคม เศรษฐกิจ วัฒนธรรมของท้องถิ่น สำคัญที่สุดประชาชนในท้องถิ่นต้องมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น
[1] เลิศศักดิ์ ต้นโต ผู้ช่วยนักวิชาการปฏิรูปกฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย.
[2] พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534, มาตรา 7
[3] International Covenant on Civil and Political Rights, PART 1 Article 1 “All peoples have the right of Self-Determination…”
[4] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 78 (3)
[5] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 281วรรคสอง
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น