การแก้มาตรา 190: การกระชับอำนาจของฝ่ายบริหาร-ชนชั้นนำ และกำจัดพื้นที่ประชาชน

ที่มา ประชาไท

Mon, 2013-11-11 17:28

กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (FTA Watch)

กลุ่ม FTA Watch อธิบายว่าเหตุใดการแก้ไขเนื้อหาในมาตรา 190 ที่มีไม่กี่วรรค ทำไมถึงมีผลสะเทือนอย่างมากต่อระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย และชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน

ตามที่รัฐบาลได้ผลักดันแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 190 จนกระทั่งผ่านการพิจารณาของรัฐสภาวาระที่ 3 เมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายน 2556 ^[1] ผลของการแก้ไขเนื้อหาหลายส่วนในมาตรา 190 ได้ก่อให้เกิดความสงสัยและสับสนกันอย่างมากว่า จะมีผลกระทบอย่างไร ใครได้? ใครเสีย? และเสียหายอย่างไร? เนื้อหาในมาตรา 190 ที่มีไม่กี่วรรค ทำไมถึงมีผลสะเทือนอย่างมากต่อระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย และชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน

1. ประเภทหนังสือสัญญา (มาตรา 190 วรรคสอง)

บทบัญญัติเดิม

การแก้ไขใหม่ (ผ่านวาระ 3)

เดิมกำหนดไว้ว่า “หนังสือสัญญา” ที่ต้องผ่านกระบวนการตาม ม.190 มีทั้งหมด 5 ประเภท ได้แก่ 1. หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตของไทย 2. หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิ อธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศโดยชัดแจ้ง 3.หนังสือสัญญาที่จะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา 4. หนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง 5. หนังสือสัญญาที่มีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ

ถูกตัดให้เหลือ 4 ประเภท โดย 3 ประเภทแรกเป็นประเภทหนังสือแบบเดิม แต่ประเภทที่ 4 เขียนให้จำกัดอย่างมาก 1. หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตของไทย 2. หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิ อธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศโดยชัดแจ้ง 3.หนังสือสัญญาที่จะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา 4. หนังสือสัญญาที่มีบทให้เปิดเสรีด้านการค้าหรือการลงทุน

การเปลี่ยนแปลงและผลกระทบ

• หนังสือสัญญาที่จะเข้าข่ายมาตรา 190 ถูกจำกัดให้แคบลงอย่างมาก ซึ่งหมายถึงว่า กระบวนการตรวจสอบถ่วงดุลของรัฐสภา รวมทั้งกระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคม ก็จะถูกจำกัดพื้นที่ให้แคบลงไปด้วย สามารถเข้าไปร่วมดำเนินการได้เฉพาะหนังสือสัญญาที่กำหนดประเภทไว้อย่างจำกัด เท่านั้น
• ตัวอย่างหนังสือสัญญาประเภทที่ 4 และที่ 5 ตาม ม.190 เดิม ที่ได้ดำเนินการผ่านรัฐสภา เช่น ความตกลงการค้าเสรี  ความตกลงด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ ความตกลงด้านทรัพย์สินทางปัญญา ความตกลงด้านการเปิดเสรีภาคบริการ ฯลฯ แต่ตอนนี้ถูกจำกัดให้เหลือเพียง “หนังสือสัญญาการเปิดเสรีด้านการค้าและการลงทุน” เท่านั้น

2. กรอบการเจรจา และการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน (มาตรา 190 วรรคสาม)

บทบัญญัติเดิม	การแก้ไขใหม่ (ผ่านวาระ 3)
ก่อนการดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญา คณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และต้องชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับหนังสือสัญญานั้น และให้คณะรัฐมนตรีเสนอ “กรอบการเจรจา” ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบด้วย	ถูกตัดออกไปทั้งหมด

การเปลี่ยนแปลงและผลกระทบ

การตัดบทบัญญัติเติมออก ส่งผลกระทบอย่างมากต่อการเตรียมความพร้อมในการเจรจา อำนาจต่อรองในการเจรจา เนื่องจาก ความโปร่งใส ธรรมาภิบาล และความรอบคอบในการเจรจา เนื่องจากเหตุผลหลายประการ ดังนี้

กรอบเจรจา

• การเสนอ “กรอบเจรจา” ต่อรัฐสภาเป็นสิ่งที่อารยะประเทศกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อสร้างความโปร่งใสต่อการเจรจา และเพื่อเพิ่มอำนาจต่อรองให้กับคณะเจรจา เมื่อถูกคู่เจรจาเรียกร้องกดดันมาก สามารถปฏิเสธโดยอ้างกรอบเจรจาที่ผ่านรัฐสภาได้
• หัวหน้าคณะเจรจาหนังสือสัญญาหลายคณะ ได้ให้ข้อมูลยืนยันต่อคณะกรรมาธิการต่างประเทศ วุฒิสภา ว่ากรอบเจรจาเป็นประโยชน์อย่างยิ่งต่อการเจรจา
• การที่ต้องเสนอ “กรอบเจรจา” ต่อรัฐสภา ทำให้คณะรัฐมนตรี หน่วยงานภาครัฐที่รับผิดชอบการเจรจา ต้องจัดทำเนื้อหากรอบเจรจาอย่างรอบคอบ ช่วยยกระดับการเตรียมความพร้อมในการเจรจาของฝ่ายไทย พร้อมทั้งสร้างความพร้อมให้ฝ่ายนิติบัญญัติในการติดตามเพื่อตรวจสอบหรือสนับ สนุนอย่างมีประสิทธิภาพ อันนำไปสู่การลงมติแสดงเจตนาผูกพันธ์หนังสือสัญญาในขั้นตอนสุดท้ายอย่าง รัดกุม
• กรอบเจรจา ไม่ใช่เรื่องที่สร้างความเสียเปรียบ หรือเป็นการเปิดเผยท่าทีให้กับคู่เจรจารู้ล่วงหน้า เนื่องจากกรอบเจรจาเป็นเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ของการเจรจา กำหนดหลักการและทิศทางหลักของการเจรจา ไม่ได้แสดงรายละเอียดว่าจะไปเจรจาลดภาษีสินค้าประเภทใด อัตราเท่าใด
• ตัวอย่างกรอบเจรจาความตกลง FTA ไทย-อียู ที่ผ่านรัฐสภาตาม ม.190 เช่น ให้มีมาตรการปกป้องกรณีที่เกิดปัญหาด้านดุลการชาระเงิน ให้มีการบังคับใช้กฎหมายทรัพย์สินทางปัญญาที่สอดคล้องกับระดับการพัฒนาของ ประเทศ

การรับฟังความคิดเห็นของประชาชน

• การให้ข้อมูลและจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ทำให้การเจรจามีความโปร่งใส ทำให้ผลประโยชน์จากการทำหนังสือสัญญากระจายสู่สังคมโดยรวม ไม่กระจุกอยู่เฉพาะกลุ่มอำนาจที่สามารถเข้าถึงข้อมูลการเจรจา และการรับฟังความคิดเห็นที่เปิดกว้างทำให้คณะเจรจาได้เข้าใจและรับทราบแง่ มุมการเจรจาอย่างรอบด้านและรอบคอบมากยิ่งขึ้น

3. การเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญา (ม.190 วรรคสี่)

บทบัญญัติเดิม	การแก้ไขใหม่ (ผ่านวาระ 3)
เมื่อลงนามในหนังสือสัญญาตามวรรคสองแล้ว ก่อนที่จะแสดงเจตนาให้มีผลผูกพันคณะรัฐมนตรีต้องให้ประชาชนสามารถเข้าถึงราย ละเอียดของหนังสือสัญญานั้น	ถูกตัดออกไปทั้งหมด

การเปลี่ยนแปลงและผลกระทบ

• การที่ประชาชนได้เข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญาภายหลังจากที่ได้มี การเจรจาเสร็จสิ้นแล้ว จะทำให้ประชาชนซึ่งหมายถึงผู้ที่อาจได้รับผลกระทบทั้งทางบวกและลบ นักวิชาการ ผู้สนใจ ได้ช่วยกันดูรายละเอียดของหนังสือสัญญา ช่วยให้ข้อคิดเห็นซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการพิจารณาของรัฐสภาในการให้ความ เห็นชอบเพื่อแสดงเจตนาผูกพัน  และช่วยทำให้เกิดความเชื่อมั่นได้ว่าสิ่งที่ได้เจรจาตกลงกันจะก่อให้เกิด ประโยชน์ต่อประเทศชาติโดยรวม การปิดกั้นไม่ให้เข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญาจะนำไปสู่ความไม่ไว้วางใจ รัฐสภาขาดข้อมูลข้อคิดเห็นจากภาคประชาชนเพื่อประกอบการพิจารณา

4. การแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากหนังสือสัญญา (ม.190 วรรคสี่)

บทบัญญัติเดิม	การแก้ไขใหม่ (ผ่านวาระ 3)
ในกรณีที่การปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อ ประชาชนหรือผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบนั้นอย่างรวดเร็ว เหมาะสม และเป็นธรรม	ถูกตัดออกไปทั้งหมด

การเปลี่ยนแปลงและผลกระทบ

• ผลของหนังสือสัญญาย่อมส่งผลกระทบทั้งทางด้านบวกและด้านลบ การแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบทางลบอย่างรวดเร็ว เหมาะสม และเป็นธรรม จึงเป็นหลักการที่ถูกต้อง ที่ผ่านมา แม้ว่าจะมีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญกำหนดไว้เช่นนั้น แต่ในทางปฏิบัติยังมีปัญหาและอุปสรรคอยู่มาก ดังนั้นเมื่อตัดบทบัญญัติในเรื่องการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบออกไป จากรัฐธรรมนูญ จึงไม่มีหลักประกันของการดำเนินงานในเรื่องนี้

บทส่งท้าย : ปัญหาของ ม.190 อยู่ที่ไหน ??? และอะไรเป็นทางออก

การปฏิบัติตามมาตรา 190 ที่ผ่านมามีปัญหาเกิดขึ้นจริง ปัญหาที่เกิดขึ้นเนื่องจากมีการส่งเรื่องเกี่ยวกับการทำหนังสือสัญญาไปสู่ การพิจารณาของรัฐสภาเป็นจำนวนมาก ทั้งที่เรื่องที่ส่งไปส่วนใหญ่ไม่ได้เป็น“หนังสือสัญญา” ตามความหมายที่ต้องปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญมาตรา 190  หรือ เป็นหนังสือสัญญาแต่ไม่ได้เข้าข่ายหนังสือสัญญาประเภทใดประเภทหนึ่งใน หนังสือสัญญา 5 ประเภทตามที่ระบุไว้ในมาตรา 190 วรรคสอง
สาเหตุของปัญหาดังกล่าวเกิดขึ้นเนื่องจาก 2 สาเหตุสำคัญ คือ  (หนึ่ง) การไม่ได้ดำเนินการเร่งออกกฎหมายประกอบมาตรา 190 ตามกำหนดเวลาที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งระบุไว้ว่าภายใน 1 ปีนับตั้งแต่รัฐบาลชุดแรกที่รับตำแหน่งหลังรัฐธรรมนูญประกาศใช้ได้แถลง นโยบายต่อรัฐสภา (สอง) ปัญหาความหวาดกังวลของหน่วยงานภาครัฐหลังมีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญใน กรณีปราสาทเขาพระวิหาร ทำให้ส่งเรื่องต่างๆ แทบทุกเรื่องให้รัฐสภา เพื่อความปลอดภัยไว้ก่อน
แนวทางหลักของการแก้ไขปัญหาดังกล่าวข้างต้น จึงอยู่ที่การเร่งออกกฎหมายประกอบมาตรา 190 เพื่อสร้างความชัดเจนเกี่ยวกับรายการของประเภทหนังสือสัญญาที่ต้องนำเสนอต่อ รัฐสภาตามมาตรา 190  ( เท่าที่มีการศึกษารวบรวม มีไม่เกิน 20 รายการ) และสร้างความชัดเจนเกี่ยวกับกระบวนการ ขั้นตอน รายละเอียดของกติกาต่างๆ เพื่อรองรับการปฏิบัติตามเงื่อนไขต่างๆ ที่กำหนดไว้ในมาตรา 190
อนึ่ง กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (FTA Watch) ได้ร่วมกับประชาชนเสนอร่างกฎหมายประกอบมาตรา 190 โดยการเข้าชื่อมากกว่าหนึ่งหมื่นรายชื่อ และเสนอต่อประธานรัฐสภาไปแล้วตั้งแต่ปี 2554 แต่ประธานรัฐสภามีคำสั่งไม่รับ โดยให้เหตุผลว่าประชาชนไม่มีสิทธิ์เสนอกฎหมายประกอบมาตรา 190 ทาง FTA Watch จึงต้องดำเนินการฟ้องศาลปกครอง

เชิงอรรถ:

1. อย่างไรก็ตาม ได้มีผู้ไปยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญว่าการแก้ไขดังกล่าวไม่ชอบด้วยรัฐ ธรรมนูญและกฎหมาย และองค์ประชุมในการพิจารณาของรัฐสภาไม่ครบ และเมื่อวันที่ 8 พ.ย. 2556 ศาลได้มีมติเสียงข้างมากรับคำร้องไว้วินิจฉัย