โดย ชำนาญ จันทร์เรือง
การขับเคลื่อน ร่าง พรบ.เชียงใหม่มหานครได้จุดประกายให้แก่จังหวัดต่างๆมากว่า 40 จังหวัดให้หันมามองถึงสภาพการณ์ของการรวมศูนย์อำนาจและมองเห็นถึงความเป็นไป ได้ของจังหวัดตนเอง แม้ว่าจะได้รับการคัดค้านบ้างจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องด้วยเหตุแห่งการสูญ เสียอำนาจที่เคยมีและหวั่นเกรงถึงความไม่แน่นอนในอนาคตของตนเอง แต่ก็ไม่สามารถต้านทานได้ เพราะจะมากหรือน้อย จะช้าหรือเร็ว ก็ต้องเกิดขึ้น
ความสนใจในประเด็นนี้นอกเหนือจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องแล้วยังได้แพร่กระจาย ไปยังแวดวงวิชาการอย่างกว้างขวาง ได้มีการสอบถามและค้นคว้าวิจัยในรูปแบบต่างๆไม่ว่าจะเป็นรูปแบบของรายงาน ย่อย(Papers) การค้นคว้าอิสระ(Independence Study)หรือการทำวิทยานิพนธ์(Thesis)ในเรื่องต่างๆเหล่านี้
แต่จากการได้สอบถามและพูดคุยแลกเปลี่ยนความเห็นกันแล้ว ผมพบว่าหลายคนยังมีความเข้าใจคลาดเคลื่อนในเรื่องของการปกครองท้องถิ่นว่ามี อยู่รูปแบบเดียวคือจะต้องเป็นไปในทางของการกระจายอำนาจออกจากส่วนกลางเท่า นั้น ทั้งๆที่ระบบการปกครองท้องถิ่นที่เป็นสากลนั้นมีอยู่ 2 ระบบใหญ่ คือ
1. ระบบแองโกลแซกซัน (Anglo-Saxon System)
ระบบนี้มีรากฐานและวิวัฒนาการมาจากประวัติศาสตร์การปกครองท้องถิ่นอันยาวนาน ของอังกฤษ ซึ่งถือว่า การปกครองท้องถิ่นเกิดขึ้นก่อนที่จะมีการรวมตัวกันเป็นรัฐชาติ (Nation-State) และประเทศอังกฤษเกิดจากการรวมตัวของท้องถิ่นต่างๆ โดยท้องถิ่นยังคงสงวนอำนาจของท้องถิ่นเอาไว้โดยมอบอำนาจบางประการให้ส่วน กลางดำเนินการเท่าที่จำเป็นเท่านั้น
การปกครองท้องถิ่นภายใต้ระบบนี้จึงเป็นแบบอย่างของการปกครองที่เปิดโอกาสให้ ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่นของอย่างกว้างขวาง แต่ละท้องถิ่นมีรูปแบบและวิธีการในการดำเนินการปกครองตามแบบอย่างของตนเอง ตามจารีตประเพณีของท้องถิ่นซึ่งถือปฏิบัติสืบต่อกันมา เป็นผลทำให้การปกครองท้องถิ่นตามระบบนี้มีความหลากหลาย ไม่มีรูปแบบที่แน่นอนตายตัว แต่จะมีลักษณะเด่นคือการมีอำนาจปกครองตนเองและความเป็นอิสระของท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นตามระบบนี้จึงได้ชื่อว่าเป็นการปกครองตนเองของท้องถิ่น (Local Self Government)
ประเทศต่างๆ ที่ใช้การปกครองท้องถิ่นระบบนี้นอกจากอังกฤษแล้ว ยังได้แก่ประเทศที่เคยเป็นอาณานิคมของอังกฤษและประเทศในเครือจักรภพ เช่น สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ อินเดีย ปากีสถาน เป็นต้น
2. ระบบคอนติเนนตัล ( Continental System)
ระบบนี้เกิดขึ้นในภาคพื้นทวีปยุโรป โดยมีรากฐานและวิวัฒนาการมาจากประวัติศาสตร์จากการปกครองของฝรั่งเศส ซึ่งเน้นหลักการรวมอำนาจและเอกภาพแห่งรัฐ โดยถือว่ารัฐบาลมีอำนาจเต็มในการปกครองและบริหารประเทศ ส่วนการปกครองท้องถิ่นเกิดจากการกระจายอำนาจของรัฐบาล โดยรัฐบาลมอบหมายอำนาจบางประการให้แก่ท้องถิ่น
ดังนั้น ท้องถิ่นจะมีอำนาจในการปกครองตนเองและมีความอิสระมากน้อยเพียงใดจึงขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลเป็นหลัก
การปกครองท้องถิ่นในระบบนี้รัฐบาลจะเป็นผู้กำหนดรูปแบบ โครงสร้าง ขนาด ขอบเขตอำนาจหน้าที่ ตลอดจนกฎระเบียบต่างๆ ที่เกี่ยวข้องอย่างเป็นระบบที่ชัดเจน มีความเป็นเอกรูป (Uniformity) คือ จัดแบบเดียวกันทั่วทั้งประเทศ ขณะเดียวกันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับรัฐบาล เพราะประเทศที่ใช้ระบบนี้จะมีการใช้อำนาจบริหารโดยใช้หลักการรวมอำนาจปกครอง การแบ่งอำนาจปกครองและการกระจายอำนาจปกครองไปพร้อมๆ กัน
การบริหารงานของรัฐที่เกิดจากการแบ่งอำนาจ ซึ่งได้แก่ การบริหารราชการส่วนภูมิภาค จะมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น และบางครั้งอาจมีการซ้อนทับหรือเหลื่อมล้ำระหว่างกันทั้งในด้านโครงสร้างและ อำนาจหน้าที่ โดยองค์กรปกครองท้องถิ่นในระบบนี้จะไม่มีความเป็นอิสระ ต้องอยู่ภายใต้อำนาจการควบคุมของรัฐบาลจนถูกเรียกว่าเป็นการปกครองท้องถิ่น โดยรัฐ (Local State Government)
ประเทศที่ใช้การปกครองท้องถิ่นระบบนี้นอกเหนือจากฝรั่งเศสและภาคพื้นยุโรป บางประเทศ เช่น สเปน อิตาลี ฯลฯ แล้ว ยังได้แก่ประเทศที่นิยมการรวมศูนย์อำนาจทั้งหลาย
ซึ่งเมื่อหันมาดูรูปแบบการปกครองท้องถิ่นของไทยเราที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบัน แล้ว พบว่าได้มีการใช้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบผิดฝาผิดตัวมาโดยตลอด โดยใช้ระบบคอนติเนนตัลที่อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่นจะมากหรือน้อย ขึ้นอยู่กับส่วนกลางที่จะ “กระจายอำนาจ”ลงมาให้
ที่ผมกล่าวว่าใช้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบผิดฝาผิดตัวมาตลอดก็เนื่องเพราะ วิวัฒนาการของการเป็นรัฐชาติ(Nation-State)ของไทยนั้นได้เกิดขึ้นจากการรวม หัวเมืองต่างๆทั้งที่เคยเป็นอิสระ(Independence)หรือเคยเป็น ประเทศราช(Dependence)ที่มีการปกครองตนเองมาอย่างยาวนาน มีรูปแบบการปกครองที่เป็นของตนเองที่แตกต่างจากที่อื่น เช่น การมีและใช้คัมภีร์มังรายศาสตร์ของอาณาจักร์ล้านนา เป็นต้น โดยไทยเราลอกแบบจากการปกครองที่มีการส่งข้าหลวงไปปกครองแบบเมือง ขึ้น(Colony)ของอังกฤษกับอินเดีย แต่ลอกแบบการบริหารราชการแผ่นดินที่มีราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นจากฝรั่งเศส อย่างไรก็ตามฝรั่งเศสเองจังหวัดก็กลายเป็นราชการส่วนท้องถิ่นตั้งแต่ปี 1982 แล้ว
แน่นอนว่าไม่มีใครสามารถแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงประวัติศาสตร์ที่เกิดขึ้นแล้ว ได้ แต่เราสามารถที่จะนำข้อเท็จจริงหรือบริบททางประวัติศาสตร์ที่เกิดขึ้นในอดีต เพื่อนำมารับใช้ปัจจุบันให้เกิดประโยชน์ได้ และการปกครองท้องถิ่นก็เช่นเดียวกัน
การยกร่าง พรบ.เชียงใหม่มหานครขึ้นไม่ได้มีความมุ่งหวังที่กลับไปสู่ความเป็นอาณาจักร ล้านนาในอดีต แต่เป็นความมุ่งหวังที่จะ “จัดการตนเอง”เช่นในอดีตที่เคยกระทำมาแล้วอย่างยาวนาน
ฉะนั้น การจัดการบริหารราชการแผ่นดินของไทยที่ถูกต้องจึงต้องจัดการปกครองท้องถิ่น ตามระบบแองโกลแซกซัน นั่นก็คือการ “คืนอำนาจ”ให้แก่ท้องถิ่น มิใช่ “การกระจายอำนาจ”ที่นึกอยากจะให้ก็ให้ ไม่อยากจะให้ก็ไม่ให้หรือแม้แต่การอยากจะเรียกคืนก็เรียกคืนเอาเสียดื้อๆ ดังเช่นที่ผ่านๆมา
ผู้ที่คัดค้านด้วยเหตุที่เกรงว่าจะสูญเสียอำนาจจึงเป็นการเข้าใจที่ไม่ถูกต้อง เพราะไม่มีอำนาจนั้นมาตั้งแต่เดิมแล้ว
การยกร่าง พรบ.เชียงใหม่มหานครจึงไม่ใช่การเรียกร้องให้ส่วนกลางกระจายอำนาจ แต่เป็นเรียกคืนอำนาจให้ท้องถิ่น “ปกครองตนเอง”ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฯ มาตรา 78 และมาตรา 281-290 รับรองไว้ โดยเหลืออำนาจให้ราชการส่วนกลาง คือ การทหาร การต่างประเทศ ระบบเงินตรา และการศาล
คืนอำนาจให้ท้องถิ่นด้วยการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคตามระบบแองโกลแซกซันดัง แนวทางของ ร่าง พรบ.เชียงใหม่มหานครที่วางไว้เถอะครับ บ้านเมืองเราจะได้เจริญทัดเทียมกับนานาอารยประเทศกันเสียทีครับ
----------------------
หมายเหตุ เผยแพร่ครั้งแรกในกรุงเทพธุรกิจฉบับประจำวันพุธที่ 12 ธันวาคม 2555
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น